天津市進出口商會
TianJin Chamber of Commerce for Import and Export
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第28屆聯(lián)合國氣候變化大會正在阿聯(lián)酋迪拜舉行，而貿(mào)易首次成為這一平臺的具體主題，顯而易見的是，相關各方希望在應對氣候變化方面有所作為。世界貿(mào)易組織（WTO）在大會期間設立“貿(mào)易館”，以推動貿(mào)易幫助推動氣候和可持續(xù)發(fā)展行動的討論和解決方案，其側重于通過貿(mào)易加速氣候行動，以協(xié)調(diào)和包容方式確保向低碳經(jīng)濟公正過渡。事實上，歐盟作為世貿(mào)組織重要成員，在貿(mào)易與氣候變化議題上已經(jīng)先行一步，這主要表現(xiàn)在通過碳邊境調(diào)整機制（CBAM）征求碳關稅等措施。
CBAM廣受WTO成員關注
2019年12月，歐盟委員會在歐洲綠色協(xié)議框架下推出CBAM設想，旨在實現(xiàn)歐盟氣候目標并解決跨境碳泄露問題。今年10月起，全球首個碳關稅進入試運行過渡期并將持續(xù)到2025年年底，2026年至2034年逐步全面實施。在過渡期內(nèi)，電力、鋼鐵、鋁業(yè)、水泥、化工、氫等六個高碳泄漏風險、高碳排放行業(yè)需履行報告義務，每年提交進口產(chǎn)品隱含的碳排放數(shù)據(jù)。過渡期后，進口商則需為進口產(chǎn)品的碳排放支付費用。
歐盟征收碳關稅主要有兩大目的。一是氣候?qū)傩裕拗铺純A銷，減少碳泄露。碳泄漏是指由于碳成本較低的國家生產(chǎn)產(chǎn)品，而歐盟企業(yè)由于碳成本較高而減少生產(chǎn)。歐盟堅稱碳關稅是其綠色新政的組成部分，強調(diào)其在全球氣候行動中發(fā)揮主導作用，引領全球氣候行動，最遲于2050年實現(xiàn)氣候中和目標，并計劃擴大2030年溫室氣體減排目標。二是貿(mào)易屬性，確保公平貿(mào)易競爭，防止產(chǎn)業(yè)外流。歐盟企業(yè)購買并使用碳配額來彌補其碳排放量，如果不對進口產(chǎn)品征收碳關稅，進口產(chǎn)品的碳成本難以內(nèi)含在生產(chǎn)成本中，從而對歐美企業(yè)形成不公平競爭，歐盟為此對進口產(chǎn)品的碳排放進行額外費用征收，即征收碳關稅。
2020年11月，歐盟在世貿(mào)組織貿(mào)易與環(huán)境委員會上首次正式介紹包括CBAM在內(nèi)的綠色新政。其中，CBAM引起了美國、沙特等成員質(zhì)疑，敦促歐盟不要貿(mào)然采取單邊征稅措施。歐盟則表示，碳關稅對所有企業(yè)一視同仁，已在國外支付的碳價可從中扣除，符合世貿(mào)組織規(guī)則。2022年10月，貿(mào)易與環(huán)境委員會例會會議紀要文件顯示，CBAM出現(xiàn)58次，表明許多成員關注該議題。
歐洲議會提出，支持設計與世貿(mào)組織兼容的CBAM，前提條件是符合世貿(mào)組織規(guī)則，不具有歧視性或?qū)H貿(mào)易構成變相限制。CBAM激勵歐洲工業(yè)和歐盟貿(mào)易伙伴實現(xiàn)工業(yè)脫碳，從而支持歐盟和全球氣候政策，以實現(xiàn)符合《巴黎協(xié)定》目標的溫室氣體中和。征收碳關稅應專門用于推進氣候目標，不得被濫用為助長保護主義、不合理歧視或限制的工具，主要是更好解決歐盟工業(yè)和國際貿(mào)易中嵌入的溫室氣體排放問題，同時保持非歧視性，努力創(chuàng)造全球公平的競爭環(huán)境，并強調(diào)應給予最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家特殊待遇，以考慮到征收碳關稅對其發(fā)展的潛在負面影響。
CBAM涉嫌違反WTO基本規(guī)則
歐盟征收碳關稅是否符合世貿(mào)組織規(guī)則，主要集中在碳關稅措施是否與關貿(mào)總協(xié)定第1條（最惠國待遇）、第3條（國民待遇）以及第20條（一般例外）等條款相一致。非歧視原則要求，以同樣的方式對待進口和國內(nèi)生產(chǎn)是確保碳關稅措施與世貿(mào)組織規(guī)則相容的關鍵標準。碳關稅措施應在歐盟內(nèi)和外國生產(chǎn)商之間創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境，對進口產(chǎn)品的隱含碳排放征收碳關稅，無論其來源如何，可以確保歐洲工業(yè)免受碳泄漏，并避免碳排放轉移到第三國。
盡管歐盟碳關稅的氣候?qū)傩栽跍p少溫室氣體排放和預防碳泄漏方面具有潛在效益，但其貿(mào)易屬性則難以充分考慮貿(mào)易伙伴的適應能力，在碳關稅制度設立、數(shù)據(jù)收集與統(tǒng)計、碳排放方法學等方面，發(fā)展中成員存在能力缺失問題，可能出現(xiàn)貿(mào)易競爭力下降，進而減損社會福利，對貿(mào)易模式產(chǎn)生深遠影響，涉嫌違反世貿(mào)組織規(guī)則。
一是關貿(mào)總協(xié)定第1條（最惠國待遇）、第3條（國民待遇）要求不能歧視不同產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”，這一般不考慮與產(chǎn)品特性無關的生產(chǎn)過程或生產(chǎn)方法，尤其是沒有成為產(chǎn)品組成部分的碳排放量。歐盟碳關稅按照產(chǎn)品碳排放量來區(qū)分是否屬于“同類產(chǎn)品”，人為拉平盟內(nèi)外產(chǎn)品的碳含量，涉嫌違背最惠國待遇和國民待遇原則。
二是歐盟如果繞開最惠國待遇和國民待遇原則，則需要援引關貿(mào)總協(xié)定第20條一般例外條款。但該條款的10種情形援引要求非常嚴格，且與氣候變化、碳排放無關。而碳關稅作為與氣候變化相關的單邊貿(mào)易措施，將構成“對國際貿(mào)易的變相限制”。事實上，歐盟征收碳關稅措施援引關貿(mào)總協(xié)定第20條b款和g款，即允許世貿(mào)組織成員實施保護人類、動物或植物生命或健康，以及自然資源保護所必需的措施。如果碳關稅成功援引一般例外條款，將降低條款的門檻而導致濫用。
三是歐盟碳關稅將同類產(chǎn)品區(qū)分為高碳產(chǎn)品和低碳產(chǎn)品，并歧視高碳產(chǎn)品進口，這有利于資源效率高、工業(yè)生產(chǎn)碳排放較低的國家，但對發(fā)展中國家的出口產(chǎn)生不利影響，因而受到發(fā)達成員和發(fā)展中成員的普遍關注，質(zhì)疑碳關稅是以環(huán)境保護的名義引入貿(mào)易壁壘，以環(huán)保為名行單邊主義保護主義之實，強調(diào)碳關稅應符合世貿(mào)組織規(guī)則。
據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計，2022年歐盟貨物貿(mào)易出口和進口占世界份額分別為13.2%和14.8%，在世界貿(mào)易和全球價值鏈中占有重要地位。歐盟碳關稅措施可能導致全球貿(mào)易重新定位和洗牌，碳排放量最低的成員將借機擴大其出口份額，搶占歐盟市場，而碳排放較高的成員可能被迫轉而支持受影響行業(yè)實現(xiàn)轉型，以降低歐盟碳關稅帶來的風險。還應看到，一旦歐盟正式征收碳關稅，一些成員如果無法適應歐盟減排要求，屆時其產(chǎn)品出口價格將變得非常昂貴，而歐盟企業(yè)則因為較低排放成本，可以減輕碳關稅負擔，有利于擴大對外出口。
中國關注CBAM多維度影響
據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計，2022年中國對歐盟貨物貿(mào)易出口占歐盟進口比重為20.8%，而中國自歐盟貨物貿(mào)易進口占歐盟出口比重為8.8%，歐盟碳關稅對中國鋼鐵等產(chǎn)品出口影響更為明顯。今年以來，針對歐盟CBAM等做法，中國通過提交三份與碳關稅措施相關的提案、對歐貿(mào)易審議、參與貿(mào)易與環(huán)境研討等方式，提醒世貿(mào)組織成員加強對碳關稅措施的關注。
2023年3月，中國在世貿(mào)組織貿(mào)易與環(huán)境委員會上提交《就特定環(huán)境措施的貿(mào)易方面和影響進行多邊討論的建議》。中方指出，貿(mào)易政策正越來越多成為各國實施環(huán)境政策的工具，一些環(huán)境政策措施涉及的貿(mào)易問題引發(fā)爭議。其中一些措施被訴諸世貿(mào)組織爭端解決機制，另一些措施則在世貿(mào)組織相關例會和審議機制上被反復提及。世貿(mào)組織是監(jiān)督審議貿(mào)易政策的重要場所，旨在實現(xiàn)環(huán)境目標的貿(mào)易政策應當符合世貿(mào)組織基本原則和規(guī)則，避免構成保護主義措施和綠色貿(mào)易壁壘。世貿(mào)組織應當在通過貿(mào)易政策助力環(huán)境可持續(xù)性、預防貿(mào)易摩擦等方面發(fā)揮更大作用。就此，各方開展建設性的多邊專題討論是推動多邊合作的第一步。中方呼吁，以貿(mào)易與環(huán)境委員會為平臺，就環(huán)境政策涉及貿(mào)易的內(nèi)容及其影響開展多邊專題討論，聚焦那些影響面廣、成員關注度高的環(huán)境政策和措施，建議就CBAM開展多邊專題討論。挪威、菲律賓、新加坡、印度、巴西等世貿(mào)組織成員表示，中方提案具有建設性。
2023年6月，中國在世貿(mào)組織貿(mào)易與環(huán)境委員會上提交《就特定環(huán)境措施的貿(mào)易方面和影響進行多邊討論的進一步闡述》。與3月份提案相比，針對CBAM的內(nèi)容更為明顯，也更為具體。中方指出，貿(mào)易政策正越來越多地被用作實現(xiàn)環(huán)境目標的政策工具，這具有復雜的外溢效應。如果以單方面或排他性方式實施，可能對發(fā)展中國家和多邊貿(mào)易體制產(chǎn)生重大影響。以CBAM為例，有待討論的問題包括：一是如何確保成員不會因其不同的發(fā)展階段、不同的國家自主貢獻和不同的減排路徑而受到不當歧視；二是如何兼顧不同類型的碳定價，如其他氣候、能源和環(huán)境相關減緩政策工具產(chǎn)生的隱性碳價格；三是如何在碳排放因子確定、認證核查、減排等方面使其更加開放和包容；四是是否向有需要的發(fā)展中國家提供能力建設和技術援助；五是處于不同發(fā)展階段的成員如何平等有效參與其后的立法過程。中方提案的上述問題旨在要求歐盟為應對氣候變化而采取的單方面措施，不應構成任意或不合理的歧視手段或?qū)H貿(mào)易的變相限制。
2023年11月，中國在世貿(mào)組織貿(mào)易與環(huán)境委員會、貨物貿(mào)易理事會、市場準入委員會和技術性貿(mào)易壁壘委員會上提交《關于碳邊境調(diào)節(jié)機制有待多邊討論的政策問題》，重點關注邊境碳調(diào)整（BCA）這一項具體的政策工具，聚焦碳關稅相關政策，提出若干需要在多邊開展專題討論的具體問題。中方指出，在探索通過貿(mào)易政策應對氣候變化問題的過程中，BCA將碳排放、碳強度和碳足跡等環(huán)境政策工具指標與加征關稅或邊境調(diào)節(jié)等貿(mào)易政策相結合，并以單邊方式推進，引發(fā)較大爭議。相關多邊討論應當確保開放、非歧視和公平的多邊貿(mào)易體制同保護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展水平相一致。
中方提議圍繞BCA措施原理、制度設計、貿(mào)易影響、環(huán)境貢獻、包容性和數(shù)據(jù)保護等六大專題開展專題討論，聚焦碳排放默認值的確定、BCA適用情形、國家自主貢獻目標、資金用途、數(shù)據(jù)報告和互認等具體問題，鼓勵成員提出更多的政策問題并就如何解決這些政策問題作出貢獻。關于實施BCA與世貿(mào)組織合規(guī)性問題，中方提出應確保世貿(mào)組織最惠國待遇和國民待遇的基本原則，在國內(nèi)碳排放控制措施與其相應的BCA在政策設計上存在差異情況下，確保BCA對進口產(chǎn)品施加的政策負擔不超過國內(nèi)措施對同類國內(nèi)產(chǎn)品施加的政策負擔，以避免扭曲市場競爭。巴西、印度、俄羅斯、土耳其等主要發(fā)展中成員均表示中方提案具有建設性，愿同中方作進一步探討。
2023年6月，世貿(mào)組織對歐盟進行第15次貿(mào)易政策審議。中方代表在會上發(fā)言指出，歐盟的環(huán)境措施應遵守國際規(guī)則，包括聯(lián)合國和世貿(mào)組織的原則和協(xié)議，不應損害其他成員，特別是發(fā)展中成員的權力和利益。然而，歐盟CBAM等措施未能遵循《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》基本原則以及世貿(mào)組織規(guī)則。事實上，該項措施可能對進口產(chǎn)品特別是來自發(fā)展中成員的產(chǎn)品造成歧視和市場準入限制。根據(jù)非洲氣候基金會最新研究報告，CBAM將使非洲國家每年損失250億美元。《歐盟凈零工業(yè)法案》限制來自第三方凈零產(chǎn)品的市場份額，這與市場原則和多邊貿(mào)易體制的基本規(guī)則背道而馳。歐盟不斷加強防御性經(jīng)貿(mào)手段，這既不公平也不符合世貿(mào)組織規(guī)則。中方對歐盟某些新的政策工具表示嚴重關切，這些工具可能會對國際貿(mào)易、全球供應鏈和世貿(mào)組織產(chǎn)生嚴重影響。
作為世貿(mào)組織貿(mào)易與環(huán)境周的重要議程之一，2023年6月，中方舉辦“能源轉型及貿(mào)易政策貢獻”研討會，以中國能源轉型歷程和前景展望為切入點，探討如何通過優(yōu)化國際貿(mào)易環(huán)境為全球能源低碳發(fā)展作出貢獻。中方代表表示，中方實施能源轉型的經(jīng)驗表明，開放包容的國際貿(mào)易環(huán)境對提升能源轉型相關產(chǎn)品的可獲得性和可負擔性具有積極意義。中方愿積極支持世貿(mào)組織更好發(fā)揮作用，通過加強貿(mào)易政策協(xié)調(diào)、提升貿(mào)易政策透明度、推動降低貿(mào)易壁壘等措施，為全球能源低碳發(fā)展，尤其是發(fā)展中國家能源轉型發(fā)揮積極作用。中方專家介紹了中方積極推動能源轉型、堅定走向凈零排放目標的具體舉措和前景展望，并就加強能源轉型領域的國際合作分享中國經(jīng)驗，發(fā)展可再生能源是能源低碳轉型發(fā)展的關鍵之舉。中國企業(yè)分享了太陽能發(fā)電和科技進步對加快全球能源轉型的重要作用，呼吁各成員在世貿(mào)組織中開展合作，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的各類挑戰(zhàn)，推動太陽能在發(fā)展中國家高質(zhì)量發(fā)展。歐盟常駐世貿(mào)組織官員在研討會上表示，歐方高度贊賞中方推動能源轉型的努力和成果，推動能源轉型需要全社會努力，也離不開開放的國際貿(mào)易體系。歐方對世貿(mào)組織成員跨越地緣政治挑戰(zhàn)、通過合作應對挑戰(zhàn)持積極態(tài)度。
貿(mào)易與環(huán)境議題WTO應有所作為
2024年是世貿(mào)組織成立20周年。關于貿(mào)易與環(huán)境的關系，世貿(mào)組織設立之初即有相關表述，體現(xiàn)了多邊貿(mào)易體制的前瞻性?！督⑹澜缳Q(mào)易組織馬拉喀什協(xié)定》序言部分第1段指出，尋求既要保護和維護環(huán)境，又以與成員各自在不同經(jīng)濟發(fā)展水平的需要和關注相一致的方式，加強為此采取的措施。1994年《馬拉喀什關于貿(mào)易與環(huán)境的部長級決定》序言部分第4段指出，維護和保障一個開放、非歧視和公正的多邊貿(mào)易體制與采取行動保護環(huán)境及促進可持續(xù)發(fā)展之間不應存在、也無必要存在任何政策矛盾。更廣泛地說，隨著貿(mào)易和環(huán)境措施越來越緊密地交織在一起，可能會出現(xiàn)更多像碳關稅這樣的環(huán)境措施。這些環(huán)境措施的環(huán)境屬性和貿(mào)易屬性的復雜交織，可能對國際貿(mào)易、供應鏈、發(fā)展和氣候變化產(chǎn)生重大影響。從成員討論情況和世貿(mào)組織秘書處工作動向看，世貿(mào)組織正在采取行動，避免碳關稅國際規(guī)則碎片化和區(qū)域化。
一是進行專門多邊討論。世貿(mào)組織各談判機構就可能對貿(mào)易產(chǎn)生重大影響的具體環(huán)境措施進行評估，多邊討論應以結構化方式進行，涵蓋碳關稅等環(huán)境措施的基本運行機制、政策設計的各個要素、環(huán)境貢獻、貿(mào)易影響和措施的包容性。
二是保持透明度和信息分享。在世貿(mào)組織成員工業(yè)脫碳和氣候目標推動下，國際社會面臨新現(xiàn)實，即CBAM及類似措施成為全球氣候政策的組成部分。美國、英國、澳大利亞、加拿大、印度、巴西、土耳其和中國臺灣地區(qū)等成員已開啟立法討論，討論要素包括碳關稅征收的產(chǎn)品范圍、碳或溫室氣體核算方法、發(fā)展中成員待遇、碳國際聯(lián)盟或俱樂部、碳定價或費用分配指標、企業(yè)自我報告與政府排放數(shù)據(jù)等。為此，應鼓勵成員提交書面報告，分享相關信息。
三是提供專業(yè)性技術支撐。近來，世貿(mào)組織秘書處對貿(mào)易與環(huán)境、氣候變化投入較多資源，發(fā)布研究報告或政策簡報，特別指明貿(mào)易是應對氣候變化不可或缺的工具。碳關稅的本意是用于限制進口產(chǎn)品碳排放量的稅收，以激勵生產(chǎn)和銷售低碳產(chǎn)品。碳價格、碳泄露等碳核算方法學是征收碳關稅的基礎，制定全球統(tǒng)一標準的碳價格離不開世貿(mào)組織成員的協(xié)調(diào)行動，也需要世貿(mào)組織發(fā)揮技術性支撐作用，這有助于世貿(mào)組織成員在處理貿(mào)易和環(huán)境的跨領域問題方面的能力建設，以符合不同經(jīng)濟發(fā)展水平成員各自需求和關切的方式，找到鼓勵和認可不同成員氣候努力的方法，連接貿(mào)易、碳排放標準和碳定價之間的關系，解決各成員氣候政策的差異，促進不同貿(mào)易和環(huán)境領域政策目標的一致性，建立完善的監(jiān)管機制，確保透明度和公正性，激勵企業(yè)在生產(chǎn)過程中使用更環(huán)保的技術，以證明其減排努力，同時避免基于氣候變化的貿(mào)易競爭和不公平貿(mào)易行為。
（作者單位：英國倫敦大學瑪麗女王學院）
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