天津市進(jìn)出口商會
TianJin Chamber of Commerce for Import and Export
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第28屆聯(lián)合國氣候變化大會正在阿聯(lián)酋迪拜舉行，而貿(mào)易首次成為這一平臺的具體主題，顯而易見的是，相關(guān)各方希望在應(yīng)對氣候變化方面有所作為。世界貿(mào)易組織（WTO）在大會期間設(shè)立“貿(mào)易館”，以推動貿(mào)易幫助推動氣候和可持續(xù)發(fā)展行動的討論和解決方案，其側(cè)重于通過貿(mào)易加速氣候行動，以協(xié)調(diào)和包容方式確保向低碳經(jīng)濟(jì)公正過渡。事實(shí)上，歐盟作為世貿(mào)組織重要成員，在貿(mào)易與氣候變化議題上已經(jīng)先行一步，這主要表現(xiàn)在通過碳邊境調(diào)整機(jī)制（CBAM）征求碳關(guān)稅等措施。
CBAM廣受WTO成員關(guān)注
2019年12月，歐盟委員會在歐洲綠色協(xié)議框架下推出CBAM設(shè)想，旨在實(shí)現(xiàn)歐盟氣候目標(biāo)并解決跨境碳泄露問題。今年10月起，全球首個(gè)碳關(guān)稅進(jìn)入試運(yùn)行過渡期并將持續(xù)到2025年年底，2026年至2034年逐步全面實(shí)施。在過渡期內(nèi)，電力、鋼鐵、鋁業(yè)、水泥、化工、氫等六個(gè)高碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)、高碳排放行業(yè)需履行報(bào)告義務(wù)，每年提交進(jìn)口產(chǎn)品隱含的碳排放數(shù)據(jù)。過渡期后，進(jìn)口商則需為進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放支付費(fèi)用。
歐盟征收碳關(guān)稅主要有兩大目的。一是氣候?qū)傩?，限制碳傾銷，減少碳泄露。碳泄漏是指由于碳成本較低的國家生產(chǎn)產(chǎn)品，而歐盟企業(yè)由于碳成本較高而減少生產(chǎn)。歐盟堅(jiān)稱碳關(guān)稅是其綠色新政的組成部分，強(qiáng)調(diào)其在全球氣候行動中發(fā)揮主導(dǎo)作用，引領(lǐng)全球氣候行動，最遲于2050年實(shí)現(xiàn)氣候中和目標(biāo)，并計(jì)劃擴(kuò)大2030年溫室氣體減排目標(biāo)。二是貿(mào)易屬性，確保公平貿(mào)易競爭，防止產(chǎn)業(yè)外流。歐盟企業(yè)購買并使用碳配額來彌補(bǔ)其碳排放量，如果不對進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，進(jìn)口產(chǎn)品的碳成本難以內(nèi)含在生產(chǎn)成本中，從而對歐美企業(yè)形成不公平競爭，歐盟為此對進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放進(jìn)行額外費(fèi)用征收，即征收碳關(guān)稅。
2020年11月，歐盟在世貿(mào)組織貿(mào)易與環(huán)境委員會上首次正式介紹包括CBAM在內(nèi)的綠色新政。其中，CBAM引起了美國、沙特等成員質(zhì)疑，敦促歐盟不要貿(mào)然采取單邊征稅措施。歐盟則表示，碳關(guān)稅對所有企業(yè)一視同仁，已在國外支付的碳價(jià)可從中扣除，符合世貿(mào)組織規(guī)則。2022年10月，貿(mào)易與環(huán)境委員會例會會議紀(jì)要文件顯示，CBAM出現(xiàn)58次，表明許多成員關(guān)注該議題。
歐洲議會提出，支持設(shè)計(jì)與世貿(mào)組織兼容的CBAM，前提條件是符合世貿(mào)組織規(guī)則，不具有歧視性或?qū)H貿(mào)易構(gòu)成變相限制。CBAM激勵(lì)歐洲工業(yè)和歐盟貿(mào)易伙伴實(shí)現(xiàn)工業(yè)脫碳，從而支持歐盟和全球氣候政策，以實(shí)現(xiàn)符合《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的溫室氣體中和。征收碳關(guān)稅應(yīng)專門用于推進(jìn)氣候目標(biāo)，不得被濫用為助長保護(hù)主義、不合理歧視或限制的工具，主要是更好解決歐盟工業(yè)和國際貿(mào)易中嵌入的溫室氣體排放問題，同時(shí)保持非歧視性，努力創(chuàng)造全球公平的競爭環(huán)境，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)給予最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家特殊待遇，以考慮到征收碳關(guān)稅對其發(fā)展的潛在負(fù)面影響。
CBAM涉嫌違反WTO基本規(guī)則
歐盟征收碳關(guān)稅是否符合世貿(mào)組織規(guī)則，主要集中在碳關(guān)稅措施是否與關(guān)貿(mào)總協(xié)定第1條（最惠國待遇）、第3條（國民待遇）以及第20條（一般例外）等條款相一致。非歧視原則要求，以同樣的方式對待進(jìn)口和國內(nèi)生產(chǎn)是確保碳關(guān)稅措施與世貿(mào)組織規(guī)則相容的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。碳關(guān)稅措施應(yīng)在歐盟內(nèi)和外國生產(chǎn)商之間創(chuàng)造一個(gè)公平的競爭環(huán)境，對進(jìn)口產(chǎn)品的隱含碳排放征收碳關(guān)稅，無論其來源如何，可以確保歐洲工業(yè)免受碳泄漏，并避免碳排放轉(zhuǎn)移到第三國。
盡管歐盟碳關(guān)稅的氣候?qū)傩栽跍p少溫室氣體排放和預(yù)防碳泄漏方面具有潛在效益，但其貿(mào)易屬性則難以充分考慮貿(mào)易伙伴的適應(yīng)能力，在碳關(guān)稅制度設(shè)立、數(shù)據(jù)收集與統(tǒng)計(jì)、碳排放方法學(xué)等方面，發(fā)展中成員存在能力缺失問題，可能出現(xiàn)貿(mào)易競爭力下降，進(jìn)而減損社會福利，對貿(mào)易模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，涉嫌違反世貿(mào)組織規(guī)則。
一是關(guān)貿(mào)總協(xié)定第1條（最惠國待遇）、第3條（國民待遇）要求不能歧視不同產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”，這一般不考慮與產(chǎn)品特性無關(guān)的生產(chǎn)過程或生產(chǎn)方法，尤其是沒有成為產(chǎn)品組成部分的碳排放量。歐盟碳關(guān)稅按照產(chǎn)品碳排放量來區(qū)分是否屬于“同類產(chǎn)品”，人為拉平盟內(nèi)外產(chǎn)品的碳含量，涉嫌違背最惠國待遇和國民待遇原則。
二是歐盟如果繞開最惠國待遇和國民待遇原則，則需要援引關(guān)貿(mào)總協(xié)定第20條一般例外條款。但該條款的10種情形援引要求非常嚴(yán)格，且與氣候變化、碳排放無關(guān)。而碳關(guān)稅作為與氣候變化相關(guān)的單邊貿(mào)易措施，將構(gòu)成“對國際貿(mào)易的變相限制”。事實(shí)上，歐盟征收碳關(guān)稅措施援引關(guān)貿(mào)總協(xié)定第20條b款和g款，即允許世貿(mào)組織成員實(shí)施保護(hù)人類、動物或植物生命或健康，以及自然資源保護(hù)所必需的措施。如果碳關(guān)稅成功援引一般例外條款，將降低條款的門檻而導(dǎo)致濫用。
三是歐盟碳關(guān)稅將同類產(chǎn)品區(qū)分為高碳產(chǎn)品和低碳產(chǎn)品，并歧視高碳產(chǎn)品進(jìn)口，這有利于資源效率高、工業(yè)生產(chǎn)碳排放較低的國家，但對發(fā)展中國家的出口產(chǎn)生不利影響，因而受到發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員的普遍關(guān)注，質(zhì)疑碳關(guān)稅是以環(huán)境保護(hù)的名義引入貿(mào)易壁壘，以環(huán)保為名行單邊主義保護(hù)主義之實(shí)，強(qiáng)調(diào)碳關(guān)稅應(yīng)符合世貿(mào)組織規(guī)則。
據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計(jì)，2022年歐盟貨物貿(mào)易出口和進(jìn)口占世界份額分別為13.2%和14.8%，在世界貿(mào)易和全球價(jià)值鏈中占有重要地位。歐盟碳關(guān)稅措施可能導(dǎo)致全球貿(mào)易重新定位和洗牌，碳排放量最低的成員將借機(jī)擴(kuò)大其出口份額，搶占?xì)W盟市場，而碳排放較高的成員可能被迫轉(zhuǎn)而支持受影響行業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，以降低歐盟碳關(guān)稅帶來的風(fēng)險(xiǎn)。還應(yīng)看到，一旦歐盟正式征收碳關(guān)稅，一些成員如果無法適應(yīng)歐盟減排要求，屆時(shí)其產(chǎn)品出口價(jià)格將變得非常昂貴，而歐盟企業(yè)則因?yàn)檩^低排放成本，可以減輕碳關(guān)稅負(fù)擔(dān)，有利于擴(kuò)大對外出口。
中國關(guān)注CBAM多維度影響
據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計(jì)，2022年中國對歐盟貨物貿(mào)易出口占?xì)W盟進(jìn)口比重為20.8%，而中國自歐盟貨物貿(mào)易進(jìn)口占?xì)W盟出口比重為8.8%，歐盟碳關(guān)稅對中國鋼鐵等產(chǎn)品出口影響更為明顯。今年以來，針對歐盟CBAM等做法，中國通過提交三份與碳關(guān)稅措施相關(guān)的提案、對歐貿(mào)易審議、參與貿(mào)易與環(huán)境研討等方式，提醒世貿(mào)組織成員加強(qiáng)對碳關(guān)稅措施的關(guān)注。
2023年3月，中國在世貿(mào)組織貿(mào)易與環(huán)境委員會上提交《就特定環(huán)境措施的貿(mào)易方面和影響進(jìn)行多邊討論的建議》。中方指出，貿(mào)易政策正越來越多成為各國實(shí)施環(huán)境政策的工具，一些環(huán)境政策措施涉及的貿(mào)易問題引發(fā)爭議。其中一些措施被訴諸世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制，另一些措施則在世貿(mào)組織相關(guān)例會和審議機(jī)制上被反復(fù)提及。世貿(mào)組織是監(jiān)督審議貿(mào)易政策的重要場所，旨在實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的貿(mào)易政策應(yīng)當(dāng)符合世貿(mào)組織基本原則和規(guī)則，避免構(gòu)成保護(hù)主義措施和綠色貿(mào)易壁壘。世貿(mào)組織應(yīng)當(dāng)在通過貿(mào)易政策助力環(huán)境可持續(xù)性、預(yù)防貿(mào)易摩擦等方面發(fā)揮更大作用。就此，各方開展建設(shè)性的多邊專題討論是推動多邊合作的第一步。中方呼吁，以貿(mào)易與環(huán)境委員會為平臺，就環(huán)境政策涉及貿(mào)易的內(nèi)容及其影響開展多邊專題討論，聚焦那些影響面廣、成員關(guān)注度高的環(huán)境政策和措施，建議就CBAM開展多邊專題討論。挪威、菲律賓、新加坡、印度、巴西等世貿(mào)組織成員表示，中方提案具有建設(shè)性。
2023年6月，中國在世貿(mào)組織貿(mào)易與環(huán)境委員會上提交《就特定環(huán)境措施的貿(mào)易方面和影響進(jìn)行多邊討論的進(jìn)一步闡述》。與3月份提案相比，針對CBAM的內(nèi)容更為明顯，也更為具體。中方指出，貿(mào)易政策正越來越多地被用作實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的政策工具，這具有復(fù)雜的外溢效應(yīng)。如果以單方面或排他性方式實(shí)施，可能對發(fā)展中國家和多邊貿(mào)易體制產(chǎn)生重大影響。以CBAM為例，有待討論的問題包括：一是如何確保成員不會因其不同的發(fā)展階段、不同的國家自主貢獻(xiàn)和不同的減排路徑而受到不當(dāng)歧視；二是如何兼顧不同類型的碳定價(jià)，如其他氣候、能源和環(huán)境相關(guān)減緩政策工具產(chǎn)生的隱性碳價(jià)格；三是如何在碳排放因子確定、認(rèn)證核查、減排等方面使其更加開放和包容；四是是否向有需要的發(fā)展中國家提供能力建設(shè)和技術(shù)援助；五是處于不同發(fā)展階段的成員如何平等有效參與其后的立法過程。中方提案的上述問題旨在要求歐盟為應(yīng)對氣候變化而采取的單方面措施，不應(yīng)構(gòu)成任意或不合理的歧視手段或?qū)H貿(mào)易的變相限制。
2023年11月，中國在世貿(mào)組織貿(mào)易與環(huán)境委員會、貨物貿(mào)易理事會、市場準(zhǔn)入委員會和技術(shù)性貿(mào)易壁壘委員會上提交《關(guān)于碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制有待多邊討論的政策問題》，重點(diǎn)關(guān)注邊境碳調(diào)整（BCA）這一項(xiàng)具體的政策工具，聚焦碳關(guān)稅相關(guān)政策，提出若干需要在多邊開展專題討論的具體問題。中方指出，在探索通過貿(mào)易政策應(yīng)對氣候變化問題的過程中，BCA將碳排放、碳強(qiáng)度和碳足跡等環(huán)境政策工具指標(biāo)與加征關(guān)稅或邊境調(diào)節(jié)等貿(mào)易政策相結(jié)合，并以單邊方式推進(jìn)，引發(fā)較大爭議。相關(guān)多邊討論應(yīng)當(dāng)確保開放、非歧視和公平的多邊貿(mào)易體制同保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致。
中方提議圍繞BCA措施原理、制度設(shè)計(jì)、貿(mào)易影響、環(huán)境貢獻(xiàn)、包容性和數(shù)據(jù)保護(hù)等六大專題開展專題討論，聚焦碳排放默認(rèn)值的確定、BCA適用情形、國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)、資金用途、數(shù)據(jù)報(bào)告和互認(rèn)等具體問題，鼓勵(lì)成員提出更多的政策問題并就如何解決這些政策問題作出貢獻(xiàn)。關(guān)于實(shí)施BCA與世貿(mào)組織合規(guī)性問題，中方提出應(yīng)確保世貿(mào)組織最惠國待遇和國民待遇的基本原則，在國內(nèi)碳排放控制措施與其相應(yīng)的BCA在政策設(shè)計(jì)上存在差異情況下，確保BCA對進(jìn)口產(chǎn)品施加的政策負(fù)擔(dān)不超過國內(nèi)措施對同類國內(nèi)產(chǎn)品施加的政策負(fù)擔(dān)，以避免扭曲市場競爭。巴西、印度、俄羅斯、土耳其等主要發(fā)展中成員均表示中方提案具有建設(shè)性，愿同中方作進(jìn)一步探討。
2023年6月，世貿(mào)組織對歐盟進(jìn)行第15次貿(mào)易政策審議。中方代表在會上發(fā)言指出，歐盟的環(huán)境措施應(yīng)遵守國際規(guī)則，包括聯(lián)合國和世貿(mào)組織的原則和協(xié)議，不應(yīng)損害其他成員，特別是發(fā)展中成員的權(quán)力和利益。然而，歐盟CBAM等措施未能遵循《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》基本原則以及世貿(mào)組織規(guī)則。事實(shí)上，該項(xiàng)措施可能對進(jìn)口產(chǎn)品特別是來自發(fā)展中成員的產(chǎn)品造成歧視和市場準(zhǔn)入限制。根據(jù)非洲氣候基金會最新研究報(bào)告，CBAM將使非洲國家每年損失250億美元?！稓W盟凈零工業(yè)法案》限制來自第三方凈零產(chǎn)品的市場份額，這與市場原則和多邊貿(mào)易體制的基本規(guī)則背道而馳。歐盟不斷加強(qiáng)防御性經(jīng)貿(mào)手段，這既不公平也不符合世貿(mào)組織規(guī)則。中方對歐盟某些新的政策工具表示嚴(yán)重關(guān)切，這些工具可能會對國際貿(mào)易、全球供應(yīng)鏈和世貿(mào)組織產(chǎn)生嚴(yán)重影響。
作為世貿(mào)組織貿(mào)易與環(huán)境周的重要議程之一，2023年6月，中方舉辦“能源轉(zhuǎn)型及貿(mào)易政策貢獻(xiàn)”研討會，以中國能源轉(zhuǎn)型歷程和前景展望為切入點(diǎn)，探討如何通過優(yōu)化國際貿(mào)易環(huán)境為全球能源低碳發(fā)展作出貢獻(xiàn)。中方代表表示，中方實(shí)施能源轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)表明，開放包容的國際貿(mào)易環(huán)境對提升能源轉(zhuǎn)型相關(guān)產(chǎn)品的可獲得性和可負(fù)擔(dān)性具有積極意義。中方愿積極支持世貿(mào)組織更好發(fā)揮作用，通過加強(qiáng)貿(mào)易政策協(xié)調(diào)、提升貿(mào)易政策透明度、推動降低貿(mào)易壁壘等措施，為全球能源低碳發(fā)展，尤其是發(fā)展中國家能源轉(zhuǎn)型發(fā)揮積極作用。中方專家介紹了中方積極推動能源轉(zhuǎn)型、堅(jiān)定走向凈零排放目標(biāo)的具體舉措和前景展望，并就加強(qiáng)能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的國際合作分享中國經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展可再生能源是能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵之舉。中國企業(yè)分享了太陽能發(fā)電和科技進(jìn)步對加快全球能源轉(zhuǎn)型的重要作用，呼吁各成員在世貿(mào)組織中開展合作，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的各類挑戰(zhàn)，推動太陽能在發(fā)展中國家高質(zhì)量發(fā)展。歐盟常駐世貿(mào)組織官員在研討會上表示，歐方高度贊賞中方推動能源轉(zhuǎn)型的努力和成果，推動能源轉(zhuǎn)型需要全社會努力，也離不開開放的國際貿(mào)易體系。歐方對世貿(mào)組織成員跨越地緣政治挑戰(zhàn)、通過合作應(yīng)對挑戰(zhàn)持積極態(tài)度。
貿(mào)易與環(huán)境議題WTO應(yīng)有所作為
2024年是世貿(mào)組織成立20周年。關(guān)于貿(mào)易與環(huán)境的關(guān)系，世貿(mào)組織設(shè)立之初即有相關(guān)表述，體現(xiàn)了多邊貿(mào)易體制的前瞻性?！督⑹澜缳Q(mào)易組織馬拉喀什協(xié)定》序言部分第1段指出，尋求既要保護(hù)和維護(hù)環(huán)境，又以與成員各自在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要和關(guān)注相一致的方式，加強(qiáng)為此采取的措施。1994年《馬拉喀什關(guān)于貿(mào)易與環(huán)境的部長級決定》序言部分第4段指出，維護(hù)和保障一個(gè)開放、非歧視和公正的多邊貿(mào)易體制與采取行動保護(hù)環(huán)境及促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展之間不應(yīng)存在、也無必要存在任何政策矛盾。更廣泛地說，隨著貿(mào)易和環(huán)境措施越來越緊密地交織在一起，可能會出現(xiàn)更多像碳關(guān)稅這樣的環(huán)境措施。這些環(huán)境措施的環(huán)境屬性和貿(mào)易屬性的復(fù)雜交織，可能對國際貿(mào)易、供應(yīng)鏈、發(fā)展和氣候變化產(chǎn)生重大影響。從成員討論情況和世貿(mào)組織秘書處工作動向看，世貿(mào)組織正在采取行動，避免碳關(guān)稅國際規(guī)則碎片化和區(qū)域化。
一是進(jìn)行專門多邊討論。世貿(mào)組織各談判機(jī)構(gòu)就可能對貿(mào)易產(chǎn)生重大影響的具體環(huán)境措施進(jìn)行評估，多邊討論應(yīng)以結(jié)構(gòu)化方式進(jìn)行，涵蓋碳關(guān)稅等環(huán)境措施的基本運(yùn)行機(jī)制、政策設(shè)計(jì)的各個(gè)要素、環(huán)境貢獻(xiàn)、貿(mào)易影響和措施的包容性。
二是保持透明度和信息分享。在世貿(mào)組織成員工業(yè)脫碳和氣候目標(biāo)推動下，國際社會面臨新現(xiàn)實(shí)，即CBAM及類似措施成為全球氣候政策的組成部分。美國、英國、澳大利亞、加拿大、印度、巴西、土耳其和中國臺灣地區(qū)等成員已開啟立法討論，討論要素包括碳關(guān)稅征收的產(chǎn)品范圍、碳或溫室氣體核算方法、發(fā)展中成員待遇、碳國際聯(lián)盟或俱樂部、碳定價(jià)或費(fèi)用分配指標(biāo)、企業(yè)自我報(bào)告與政府排放數(shù)據(jù)等。為此，應(yīng)鼓勵(lì)成員提交書面報(bào)告，分享相關(guān)信息。
三是提供專業(yè)性技術(shù)支撐。近來，世貿(mào)組織秘書處對貿(mào)易與環(huán)境、氣候變化投入較多資源，發(fā)布研究報(bào)告或政策簡報(bào)，特別指明貿(mào)易是應(yīng)對氣候變化不可或缺的工具。碳關(guān)稅的本意是用于限制進(jìn)口產(chǎn)品碳排放量的稅收，以激勵(lì)生產(chǎn)和銷售低碳產(chǎn)品。碳價(jià)格、碳泄露等碳核算方法學(xué)是征收碳關(guān)稅的基礎(chǔ)，制定全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的碳價(jià)格離不開世貿(mào)組織成員的協(xié)調(diào)行動，也需要世貿(mào)組織發(fā)揮技術(shù)性支撐作用，這有助于世貿(mào)組織成員在處理貿(mào)易和環(huán)境的跨領(lǐng)域問題方面的能力建設(shè)，以符合不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成員各自需求和關(guān)切的方式，找到鼓勵(lì)和認(rèn)可不同成員氣候努力的方法，連接貿(mào)易、碳排放標(biāo)準(zhǔn)和碳定價(jià)之間的關(guān)系，解決各成員氣候政策的差異，促進(jìn)不同貿(mào)易和環(huán)境領(lǐng)域政策目標(biāo)的一致性，建立完善的監(jiān)管機(jī)制，確保透明度和公正性，激勵(lì)企業(yè)在生產(chǎn)過程中使用更環(huán)保的技術(shù)，以證明其減排努力，同時(shí)避免基于氣候變化的貿(mào)易競爭和不公平貿(mào)易行為。
（作者單位：英國倫敦大學(xué)瑪麗女王學(xué)院）
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